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ANM: Principais impactos do relatório da MP nº 791/2017


Por Victor Athayde para o Portal JOTA em 16.11.2017


1. Introdução: a MP 791/2017 e o passado recente

Em julho deste ano grande parte do setor mineral foi pego de surpresa com o teor de três Medidas Provisórias que alteraram significativamente a legislação mineral.

São elas: a MP nº 789/17 (que altera as legislações relativas à Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais - CFEM); a MP nº 790/17 (que altera o código de mineração e outras legislações relativas a gestão mineral); e a MP nº 791/17 (que cria a Agência Nacional de Mineração).

Neste pequeno ensaio, vamos nos deter à MP da Agência.

No curso do procedimento legislativo, a MP nº 791/17 tramitou na Comissão Mista respectiva e teve como Relator o Deputado Federal Leonardo Quintão (PMDB-MG), o mesmo parlamentar que relatou o moribundo Projeto de Lei nº 5807/2013, conhecido como Marco Regulatório da Mineração.

Na data de 24 de outubro de 2017, foi aprovado¹ seu relatório. Pretendo expor abaixo impressões e preocupações sobre a MP.

Abaixo, faço análise e comento três pontos específicos da MP 791/2017, na forma como o relatório foi aprovado.

2. As principais alterações promovidas pelo relatório da Comissão Mista

2.1. Afinal, onde estarão essas Agências?

Tanto na redação original, quanto no texto aprovado na Comissão Mista, a existência da ANM em Estados Federados continua a depender da discricionariedade da União, não há vinculação e nem garantia que esteja em todos os Estados ou mesmo em quais regiões vocacionadas à mineração.

Percebo uma contradição, já que em 2013, no texto substitutivo do Marco Regulatório o Dep. Quintão fixou que haveria Agência em todos Estados da Federação².

Em contrapartida, o relator resgatou uma ideia primorosa do texto do Marco Regulatório: a possibilidade de delegação de competência da gestão mineral para os demais entes federados.

Art. 2º A ANM, no exercício de suas competências, observará e implementará as orientações e diretrizes fixadas no Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 - Código de Mineração, em legislação correlata, e nas políticas estabelecidas pelo Ministério de Minas e Energia, e terá como finalidade promover a gestão dos recursos minerais da União, bem como a regulação e a fiscalização das atividades para o aproveitamento dos recursos minerais no País, competindo-lhe:

[...]

§ 4º As competências de fiscalização das atividades de mineração e da arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais - CFEM poderão ser exercidas por meio de convênio com Estados, Distrito Federal e Municípios, desde que os entes possuam serviços técnicos e administrativos organizados e aparelhados para execução das atividades, conforme condições estabelecidas em ato da ANM.

Ora, se por um lado a União não está vinculada a ter sucursais da ANM em todos os Estados Federados, por outro, Estados e Municípios organizados poderão se conveniar com a União para exercerem as competências fiscalizatórias e arrecadatórias da ANM via convênio³.

2.2. Atribuição em matéria trabalhista e ambiental: insegurança jurídica

O outro ponto de destaque está entre as atribuições da ANM.

O relatório da MP 791/2017 elencou entre as atribuições da ANM a abaixo descrita:

Art. 2º [...]

[...]

XXII - estabelecer normas e exercer fiscalização, em caráter complementar, sobre controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de mineração, atuando em articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio ambiente e pela higiene, segurança e saúde ocupacional dos trabalhadores.

Como se vê, a MP atribui à ANM o poder regulatório, tanto para normatizar, quanto para fiscalizar meio ambiente e segurança do trabalho.

Nada obstante reconhecer a importância de as empresas mineradores cumprirem as regras ambientais e de higiene e segurança de trabalho, entendemos que essa previsão pode trazer insegurança jurídica ao setor, dada a sobreposição de competência a diversos órgãos, de diversas esferas administrativas e entes federativos.

Isso porque, a ANM seria mais um órgão a estabelecer diretrizes sobre tais temas, além dos ordinariamente competentes4.

Essa multiplicidade de agentes com competência regulamentar e fiscalizatória, aumenta o volume de normativas e fontes, causando informação de má qualidade e gerando dificuldades ao empresariado em atender o que é realmente importante.

A pluralidade de agentes com atribuições de interpretar a legislação ambiental e trabalhistas, também é fonte de insegurança, pois além dos especialistas (agentes dos Ministérios do Trabalho e Emprego e Meio Ambiente), ter-se-ia outro, com outra especialidade de conhecimento (mineração), o que não é recomendável quando se fala aplicadores de exigências normativas e penas.

Ademais, não é ocioso lembrar que, quando se fala em meio ambiente, a competência legislativa é concorrente entre Municípios, Estados, Distrito Federal e União, e a competência fiscalizatória é comum.

Esse panorama tem gerado inúmeros conflitos e judicialização de todas as formas, já que muitas vezes os empreendedores cumprem as normas ambientais perante o órgão licenciador, mas outro órgão, de outro ente federativo, exerce a fiscalização sem a devida atribuição.

Se isso já é uma realidade hoje, falando em meio ambiente, isso vai se agravar com mais um ator de fiscalização e ainda vai expandir o problema para a fiscalização do trabalho.

2.3. A famigerada taxa

A MP nº 791/17 repercutiu pela criação da Taxa de Fiscalização de Atividades em Mineração - TFAM e o viés arrecadatório.

O relatório aprovado trouxe significativa e positiva mudança.

Primeiro no nome, passou a se chamar Taxa de Gestão de Recursos Minerais - TGRM, que deverá ser recolhida à ANM até 30 de abril de cada exercício.

O cálculo dessa taxa anual também foi alterado, apesar de continuar a ser conforme a fase do processo (se em fase de autorização de pesquisa; requerimento de lavra; concessão e outros).

Seu valor levará em conta:

(i) o somatório do tamanho das áreas de todos os processos minerários por detentor (começando em áreas menores ou iguais a 50 hectares e terminando em áreas de até acima de 100.000 hectares. Esse critério é variado em sete classes);

(ii) sabendo a classe acima, observa-se a fase do processo minerário e o faturamento anual (escala a partir de empresas com faturamento até R$ 7.000.000,00, até empresas com faturamento acima de R$ 500.000.000,01 - isso está em cinco faixas).

Houve um melhor escalonamento em relação à redação original, mas de fato não é o que o mercado queria: o justo seria pagar taxa com a efetiva entrega do título autorizativo para a exploração mineral, e não um pagamento anual sem que o processo tramite (no cenário de hoje, os processos ficam estagnados. Isso não deve mudar imediatamente com a ANM).

É certo que com a criação da ANM é tolerável que o seu financiamento se dê através dessa taxa, mas não como foi posto. Aliás, hoje em dia, o cenário é estarrecedor.

Ainda em 2013 no contexto do Marco Regulatório, o Deputado Quintão foi enfático na apresentação de seu relatório preliminar: a arrecadação da CEFEM em 2013, de acordo com SIAFI (Sistema de Informação de Administração Financeira do Governo Federal) foi de R$ 2.325.709.219,14, o DNPM teria direito de receber R$ 387.404.572,00, mas foram repassados R$ 9.908.057,05, ficaram retidos por conta do contingenciamento R$ 377.496.514,95.

No contexto das discussões do Marco Regulatório da Mineração, uma amostragem local: em 08 de outubro de 2013, por ocasião de exposição à Comissão Especial de Mineração da Câmara dos Deputados, o Procurador da República lotado no Espírito Santo, Sr. Jorge Munhós, asseverou em sua fala que o corpo técnico do DNPM no ES é "absolutamente ineficiente" (65 processos por técnico - 67% a mais do que a média nacional e está com efetivo de 1/3 do que seria necessário de acordo com a lei).

É certo que a ANM precisa de fontes de receita, mas também é certo que há um contingenciamento absurdo em relação ao DNPM. Se não houvesse esse, haveria recurso suficiente e não precisaria criar taxa alguma.

3. Conclusão

Em relação à MP nº 791/2017, agora ela segue para apreciação nos Plenários da Câmara dos Deputados e do Senado. Vamos ver o que as Casas Legislativas farão com o texto do Relator.

Enquanto a MP não vira lei ordinária, a substituição do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) pela ANM traz um o cenário, no curto e médio prazo, de incertezas já que tampouco se sabe que Estados da Federação terão de fato uma estrutura da agência, e se essa estrutura dará conta da fiscalização no estado respectivo (se nem hoje isso é possível?).

Essas incertezas, inclusive, são dos próprios técnicos do DNPM.

A previsão é que a ANM efetivamente nasça ainda este ano (com a publicação do decreto que será seu regulamento).

Me socorro ao Efeito de Howtorn, que diz que:

"Qualquer mudança no ambiente trará alguma melhoria a curto prazo. Como as mudanças costumam estimular os participantes, mesmo uma mudança negativa pode resultar num breve aumento de produtividade." (Fonte: A Miscelânia Original de Schott, de Bem Schott. Ed. Intrínseca, 2002, p. 122).

O que não pode é continuar o estado de coisas (inconstitucional), representado pela letargia na análise dos processos minerários pelo DNPM, o que ofende o princípio fundamental da duração razoável do processo, aflige setor da mineração, importante no cenário da economia nacional que, inclusive, é uma atividade de utilidade pública.

___________

1 https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2017/10/24/mp-que-cria-agencia-nacional-de-mineracao-e-aprovada-em-comissao-mista (acesso em: 25 out. 2017).

2 Art. 54. Fica criada a Agência Nacional de Mineração - ANM, integrante da administração pública federal indireta, submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério de Minas e Energia.

Parágrafo único. A ANM terá sede e foro no Distrito Federal, escritórios centrais nas capitais dos Estados de Minas Gerais e do Pará e unidades administrativas em todos os Estados da Federação.

3 Acredito que tanto o Rio de Janeiro, através do Departamento de Recursos Minerais do Estado do Rio de Janeiro (DRM-RJ), quanto o Espírito Santo têm essa capacidade. No caso do ES, o Estado tem um setor específico para análise de procedimentos de licenciamento ambiental em mineração, no Instituto Estadual de Meio Ambiente -IEMA. O licenciamento ambiental não se difere muito de um procedimento de concessão mineral, pois enquanto aquele um avalia a produção com controle ambiental, outro controla a própria produção, em relação ao seu volume. E melhor: poderia unir os dois controles em um único procedimento.

4 Claro, a não ser na hipótese que sugeri na nota acima: unificar procedimento minerário e ambiental, como consequência da delegação das competências da ANM aos Estados membros.

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