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Dr. Victor Athayde publica o artigo "Há injustiças no PL nº 2785/2019 - Normas Gerais de Licenciamento Ambiental para mineração" no Portal JOTA


Artigo publicado por Victor Athayde para o Portal JOTA


Há injustiças no PL nº 2785/2019 - Normas Gerais de Licenciamento Ambiental para mineração 

 Ninguém em sã consciência toleraria outra catástrofe decorrente do rompimento de barragens, mas há de se ter cautela com as generalizações, principalmente em relação às pequenas e médias minerações à seco.

1. Introdução.

O foco desta exposição é exclusivamente o Projeto de Lei n. 2785/20191, que visa definir normas gerais para o licenciamento ambiental de empreendimentos minerários. O ponto de vista é o da mineração de carbonatos de cálcio, de magnésio empregados em indústrias diversas e corretivo de solo; rochas ornamentais e de revestimento.

Diz-se isso, pois importante lembrar que esse PL decorre de umas das reações institucionais às catástrofes de Brumadinho-MG e Mariana-MG, que foi a criação (em fevereiro de 2019) na Câmara dos Deputados de "Comissão Externa destinada a fazer o acompanhamento e fiscalizar as barragens existentes no Brasil, em especial, acompanhar as investigações relacionadas ao rompimento em Brumadinho-MG"2 e esse PL é apenas um, entre os oito que nasceram dessa comissão.

2. Histórico e polêmica sobre o licenciamento ambiental da pequena mineração

Em 1997, o CONAMA publicou a Res. nº 237, que até hoje é fonte para que os entes federados redijam suas normas de licenciamento ambiental. Lá se estabeleceu que só os empreendimentos de significativo impacto seriam sujeitos a EIA/RIMA (dentre as diversas categorias de estudos ambientais, o mais detalhado e custoso) e caberia aos órgãos licenciadores definir o que seria significativo (a redação consta do parágrafo único do artigo 3º da Resolução).

Ocorre que havia um aparente conflito, pois norma cronologicamente anterior, a Res. CONAMA nº 001/1986 definia que a "mineração" seria sujeita a EIA/RIMA, mas a Res. CONAMA nº 237/1997 dizia que, na verdade, caberia ao órgão licenciador definir o estudo cabível3.

Repi o EIA/RIMA é a joia da coroa dos estudos ambientais, é o de mais elevado custo. Se caracteriza pela multidisciplinariedade, envolve desde o meio antrópico e sócio econômico, até, obviamente, a biota.

O problema se resolveria com a categorização, a partir de matrizes, dos diversos tipos de mineração em razão do seu efetivo impacto. Só estariam submetidas ao EIA/RIMA as minerações que realmente impactem significativamente a partir de critérios objetivos, mas isso não foi feito.

Isso gera a judicialização do processo de licenciamento ambiental. Muitas vezes os legalmente legitimados à tutela judicial do meio ambiente questionam a não exigência de EIA/RIMA, em função da Res. CONAMA 001/1986.

Quase vinte anos depois, na Instrução Normativa nº 001/20154  o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN estipulou a necessidade de determinados estudos arqueológicos para toda e qualquer mineração. As falhas normativas infralegais se repetem, a generalização prevalece.

Como se vê, existe um cenário de insegurança jurídica para a mineração de menor porte, que será potencializada pelo PL n. 2785/2019, por melhor que sejam as intenções de sua proposição. Isso porque, embora o seu art. 6º tenha diferenciado as pequenas minerações das grandes, em última análise, não faz justiça ao incluir no licenciamento simplificado (onde não se exige EIA/RIMA) somente algumas espécies de pequena mineração.

Abaixo, apontaremos outros pontos do PL, positivos e negativos, relacionados ou não com o assunto EIA/RIMA.

3. Alguns pontos positivos do Projeto de Lei n. 2785/2019.

Pois bem, ainda no gancho da proteção do patrimônio histórico, percebemos que o PL trata dos órgãos intervenientes5 (§3º, art. 11) e define que:

"A manifestação de entidades de proteção do patrimônio cultural ou de populações indígenas e comunidades tradicionais, ou de outras entidades envolvidas no licenciamento, na forma da legislação pertinente, deve ser motivadamente acolhida ou rejeitada pela autoridade licenciadora, não a vinculando quanto à decisão final sobre a licença ambiental, sem prejuízo do disposto no § 3º do art. 36 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.".

Com efeito, a Lei Complementar nº 140/2011 (art. 13) já impunha que a manifestação de outros entes federativos, não vinculavam o licenciamento ambiental de determinado ente. O Projeto só veio deixar isso mais claro.

Outro assunto que merece destaque é uma variação sobre o mesmo tema: a necessidade de motivação dos atos que imponham exigências. Como é cediço, a motivação de atos administrativos é uma obrigação do Administrador, que ficou ainda mais clara com o Parágrafo Único do art. 20 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro.

Se lê "motivadamente" em diversos artigos do Projeto de Lei n. 2785/2019 como na prerrogativa da Administração "modificar as condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender cautelarmente ou cancelar definitivamente uma licença expedida" (art. 10), ou na exigência de estudos a mais no caso de licenciamento ambiental corretivo (§3º, art. 13), e ainda, na exigência de estudo de análise de risco em licenciamentos não sujeitos a EIA/RIMA (parágrafo único do art. 23), entre outros.

4. Agora, os pontos negativos do PL

Sobre pontos que reputamos negativos na PL e que podem ainda ser reparados comecemos pelo artigo 3º, que define conceitos no licenciamento.

Me parece que há uma certa limitação no número de instrumentos aplicáveis ao licenciamento de mineração. Até porque, há a competência dos demais entes federados em legislar sobre meio ambiente (arts. 24, VI e 30, I da Constituição Federal), por isso, existem expedientes em legislações estaduais que não estão no PL, o que pode gerar algum questionamento de legalidade desses.

A propósito, o professor Paulo Affonso Leme Machado6  ensina que a regra geral deve respeitar a autonomia dos entes federativos, conforme expresso no art. 18 da CRFB/88. Assim, a lei geral não pode limitar e inviabilizar a competência legislativa dos demais entes federados, mas assegurá-la. Seria interessante um reparo no projeto, para que assegure a coexistência e eficácia dos instrumentos criados por estados e municípios.

Como já dito acima, o art. 6º exclui algumas espécies de mineração do licenciamento sujeito a EIA/RIMA, possibilitando um licenciamento simplificado. O critério, ao que tudo indica, foi se limitar aos minerais sujeitos ao regime de aproveitamento mineral de "registro de licença"7  (previsto na Lei nº 6.567/78).

Ocorre que há uma incoerência, pois a mineração de carbonatos de cálcio, de magnésio empregados em indústrias diversas e corretivo de solo; rochas ornamentais e de revestimento são realizadas a seco, sem as grandes barragens de rejeitos, sendo que era essa a principal preocupação da norma.

Aliás, a própria Lei nº 6.567/78 está em vias de ser alterada8  para inclusão de tais espécies de mineração (a mineração de calcário para corretivo do solo já é sujeita ao regime de licenciamento, mas não consta do rol do licenciamento simplificado).

Enxergamos um outro problema, agora no art. 13, que trata do licenciamento ambiental corretivo-LOC.

O §1º determina que o LOC deve vir acompanhado de um termo de compromisso. Mais adiante, no §5º, é dito que "a assinatura do termo de compromisso impede novas autuações fundamentadas na ausência da respectiva licença ambiental, devendo o documento ser disponibilizado no sítio eletrônico da autoridade licenciadora.".

Caberia um pouco mais de cautela e que se definisse, em homenagem aos arts. 17 (caput) da LC nº 140/2011 e 76 da Lei de Crimes Ambientais-LCA (Lei 9.604/98), que o poder de autuar por descumprimento do termo é de competência exclusiva da autoridade do SISNAMA tomadora do compromisso, isso preservaria a intenção dessas leis em evitar a sobreposição de autuações.

Outro ponto que chama a atenção é o art. 51, pois não me parece correto a possibilidade de se atribuir responsabilidade aos empreendedores por informações falsas em estudos. Ainda mais considerando que tais informações são fundadas em responsabilidade técnica de terceiros que detém a capacidade e atribuição legal de prestar informações perante os órgãos licenciadores, portanto, únicos reais responsáveis. Além disso, no caso, há de se resguardar o devido processo legal para se responsabilizar os próprios técnicos, o texto não pode dar margem para uma responsabilidade independente de culpa, como me parece quer fez.

5. Conclusão

Existem outros pontos positivos e negativos no PL sob exame e nos sete demais, apenas pinçamos alguns que reputamos importantes para empreendedores e sem prejuízo da proteção ao meio ambienta sustentável.

Não se está aqui pregando o afrouxamento da fiscalização da atividade minerária e, repita-se, lamenta-se profundamente os eventos trágicos ocorridos em Minas Gerais. Muito pelo contrário, o que se pretende é uma norma justa do ponto de vista da igualdade e que traga segurança normativa, previsibilidade e menos conflitos em fiscalização por parte dos entes federados.

Os fatídicos eventos de Minas Gerais têm uma origem bem específica (a maioria das minerações sequer necessitam de barragem de rejeitos, mas muitas poderão ser alvo da exigência do EIA/RIMA no licenciamento ambiental) e o açodamento de resposta ao (legítimo) clamor popular pode não ser um bom conselheiro aos parlamentares.

O PL, do jeito que está, tende a gerar obrigações a atores do setor minerário (especificamente, mineração de carbonatos de cálcio e de magnésio empregados em indústrias diversas e corretivo de solo; rochas ornamentais e de revestimento) que não causam os mesmos impactos e riscos da grande mineração de metálicos, a consequência é insegurança jurídica e possíveis judicializações. O debate ainda está no início, mas há de se ter sensibilidade para ter uma visão mais ampla das especificidades de cada mineração e que haja plena avaliação dos impactos regulatórios e suas consequências.


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1 https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1744710&filename=PL+2785/2019

2 O presente texto não tem como objetivo debater responsabilidades sobre os fatos ocorridos em virtude do rompimento das barragens de Fundão e da Mina Córrego do Feijão. As vidas humanas perdidas, os dramas familiares, além da biodiversidade, corpos hídricos; bem públicos e privados que foram afetados, são causas de profunda consternação, sobre isso lamentamos até hoje, desde a ocorrência das catástrofes. Não há a menor dúvida.

3 Esse conflito se resolve por regra de hermêutica, em que regra posterior revoga anterior. Na minha opinião, há revogação tácita.

4 Sobre a IN (questionamentos de legalidade à parte), a pretexto de disciplinar rito para quando o órgão for instado a se manifestar em licenciamento ambiental que tramite nos entes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, define que nível de exigência deveria prevalecer conforme a tipologia do empreendimento. Estipulou-se quatro níveis, e a mineração, de uma forma geral, sem a devida categorização, foi inserida no nível III.

5 Aqueles que por alguma razão legal podem ser ouvidos no curso do processo de licenciamento. 

6 Direito Ambiental Brasileiro, 24ª Edição, p. 324.

7 Tecnicamente, a Lei nº 6.567/78 chama o regime de aproveitamento mineral de "regime de licenciamento", entretanto, por fins didáticos, preferimos o chamar de "registro de licença", pois o nome tecnicamente correto gera a confusão entre os institutos diferentes que visam bens jurídicos distintos (proteção ambiental, pelo licenciamento ambiental e aproveitamento mineral, pelo licenciamento mineral).

8 https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2090434




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