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Os sócios dr. Victor Athayde e dr. Johann Sores publicam o artigo "Multas ambientais: as novas perspectivas trazidas pelo recente Decreto n° 9.760/19" no Portal JOTA


Artigo publicado por Victor Athayde e Johann Soares para o Portal JOTA


Multas ambientais: as novas perspectivas trazidas pelo recente Decreto n° 9.760/19

O IBAMA tem tido baixo resultado na arrecadação de valores correspondentes às multas, será que converter tais valores em serviços ambientais é uma solução segura?

1. Introdução

No último ano tivemos uma sensível alteração da estrutura repressiva em matéria ambiental no âmbito Federal, com foco na eficiência arrecadatória e "pedagógica" inerente à responsabilidade administrativa ambiental.

Talvez isso decorra da constatação do próprio IBAMA que revela uma baixa arrecadação em relação às penalidades aplicadas (em patamares de um por cento, conforme noticiado1).

E não apenas isso. É inquestionável que a morosidade dos processos administrativos ambientais (em todas as esferas) fulmina uma parcela considerável dos procedimentos pelo fenômeno da prescrição, corroborando a incapacidade organizacional do Órgão em efetivar suas punições e, principalmente, arrecadar as multas aplicadas.

Com efeito, recentemente o Decreto n° 9.760/19 alterou o Decreto n° 6.514/08, que regula as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente aplicadas pelo IBAMA e Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), surgindo como resposta à promessa do novo governo de imprimir efetividade e celeridade aos procedimentos administrativos para cumprimento das penalidades ambientais.

O ato normativo se apoiou em medidas conciliatórias como meio de propiciar o rápido e efetivo encerramento dos processos administrativos. Não obstante, também colacionou vários benefícios que certamente reduzirão a excessiva onerosidade das multas e sanções administrativas aplicadas pelos Órgãos Ambientais.

Vamos a alguns destaques bem particulares.

2. Alguns pontos do Decreto n° 9.760/19

2.1. A conciliação no âmbito do processo administrativo ambiental.

O Decreto substancializou uma nova perspectiva para os processos administrativos. Ao prever a possibilidade de conciliação na via procedimental dos Autos de Infração ambiental, seguiu a tendência da comunidade jurídica em prestigiar as formas consensuais de solução dos conflitos, como deveras observado, verbi gratia, no Código de Processo Civil, e até mesmo na Consolidação das Leis Trabalhistas.

Sob os auspícios desta vertente epistemológica, o Decreto n° 9.760/19 passou a prever a possibilidade de conciliação ainda no âmbito do processo administrativo através do Núcleo de Conciliação Ambiental, ora criado pelo Decreto, tudo em vistas a estimular o cumprimento das infrações e propiciar o encerramento dos processos (artigo 95-A).

E esta perspectiva vai muito além daquela consubstanciada no ano de 2017 por intermédio do Decreto n° 9.179, que limitou-se a instituir o Programa de Conversão de Multas Ambientais.

Tal premissa se torna evidente ao notar que o artigo 97-A, §1° do Decreto determina que o prazo para apresentação de defesa fique suspenso com o agendamento da audiência de conciliação ambiental.

Isto também se percebe pela hipótese do §5° do artigo 98-B do Decreto em questão, o qual permite que, havendo concordância pelo autuado, a audiência poderá ocorrer por meio eletrônico, cujos critério serão estabelecidas em Portaria.

Para tanto, com a lavratura do Auto de Infração, o autuado será notificado para, querendo, comparecer ao Órgão ou entidade da administração pública em data e horário agendado para a audiência conciliatória.

Há, pois, uma notória preocupação em propiciar ao Autuado a possibilidade de por fim ao processo administrativo através da conciliação.

Contudo, de rigor registrar que a suspensão a que alude o §1° do artigo 97-A não obsta qualquer medida administrativa eventualmente imposta pelo Auto de Infração, como, por exemplo, nos casos de embargo e suspensão das atividades, a teor do previsto no §2° do artigo 97-A do Decreto.

E de fato a suspensão não poderia impedir a imposição destas medidas, já que, como nos casos mencionados, objetiva resguardar a incolumidade do meio ambiente em detrimento da atividade ali desempenhada ou possível conduta lesiva a este bem jurídico.

Sob o esteio desta mesma hermenêutica, o Decreto bem consignou em seu §2° do artigo 98-C o vetusto constitucional da autonomia da responsabilidade civil de reparar o dano em relação às demais de natureza penal e administrativa.

Este é o mandamento cristalino do artigo 225, §3° da Constituição Federal de 1988. Logo, infere-se que, em verdade, os efeitos jurídicos da conciliação, nos moldes propalados pelo Decreto, repercutem apenas na esfera da responsabilidade administrativa, não podendo o autuado invocar a seu favor o acordo celebrado no escopo de sustar uma Persecução Criminal ou Ação Civil Pública.

Até mesmo porque o Decreto, defronte sua natureza normativa e hierárquica, não teria competência para criar uma causa extintiva da punibilidade, quando a conduta configurar crime ambiental, ou de exclusão da responsabilidade civil.

Outrossim, o não comparecimento do autuado na audiência será interpretado como desinteresse na conciliação, fazendo fluir seu prazo de Defesa. Porém, é possível apresentar uma justificativa ao não comparecimento, cuja aceitação ficará a critério do Núcleo de Conciliação. Uma vez aceita, será designada outra data para o ato, com a devolução do prazo de defesa.

Ademais, é importante advertir que a conciliação possui como efeito imediato a desistência compulsória em impugnar pela via judicial ou administrativa a respectiva autuação, ou ainda, caso exista ação judicial, na obrigação de protocolar pedido de extinção do processo com resolução de mérito, no prazo de 15 dias contados da realização da audiência, conforme artigo 98-C, IV, a, 2, 3 do Decreto.

Neste caso específico, conquanto a norma em espeque não tenha sido técnica em apontar seu fundamento, é clarividente que o pedido de extinção com resolução de mérito se dará nos moldes do artigo 487, III, c do Código de Processo Civil, pois, pela intelecção sistemática da norma com o artigo 98-C, IV, a, 2, 3 do Decreto, a conciliação ambiental é concebida como hipótese de renúncia à pretensão deduzida em juízo.

Portanto, manifestar o interesse na conciliação deve ser medida atentamente avaliada pelo autuado, porquanto uma vez realizado o acordo e não cumprido.

2.2. A possibilidade da conversão da multa.

Caso não haja sucesso na conciliação, ou o atuado nela não tenha interesse, o Decreto ainda conferiu ao autuado outras alternativas em promover o encerramento do processo.

Nestes casos, o Decreto permitiu que o atuado requeira eletronicamente o pagamento da multa com desconto, seu parcelamento, ou ainda sua conversão em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, consoante disposto no artigo 98-D do Decreto n° 9.760/19.

Neste ponto, o Decreto n° 9.760/19 trouxe alterações importantes em relação ao Decreto n° 9.179/2017, pois passou a permitir que o autuado se beneficie do pagamento com desconto conjuntamente com o parcelamento do débito, o que antes não era admitido. Em síntese, tornou-se possível parcelar o débito com o desconto.

É importante ressaltar que as multas oriundas de infrações ambientais que ocasionarem a morte de pessoas não poderão ser objeto de conversão, por expressa vedação do artigo 139, parágrafo único do Decreto n° 9.760/19, o que certamente surgiu como resposta aos trágicos acontecimentos de Mariana/MG e Brumadinho/MG.

Ademais, o Decreto esclarece ainda que o valor dos descontos aplicáveis estará condicionado a fase em que o processo se encontra. Temos, portanto, a seguinte criteriologia: (i) Caso o requerimento de conversão seja realizado na audiência de conciliação, o desconto será de 60%; (ii) Sendo requerido até a decisão em primeira instância, será de 50% e (iii) de 40% se formulado até a decisão de segunda instância.

Forçoso registrar ainda que a conversão dar-se-á, por indicação da autoridade ambiental competente, pela implementação por parte do autuado de projeto de serviço de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente ou, ainda, sua adesão a projeto previamente selecionado pelo órgão ambiental, a rigor do artigo 142-A do Decreto.

Uma vez deferido o pedido de conversão, as partes assinarão termo de compromisso, previsto no artigo 146 do Decreto n° 6.514/08.

Em verdade, a previsão deste termo de compromisso fora inserida anteriormente pelo Decreto n° 9.179/17, tornando a opção pela conversão uma possibilidade a ser cuidadosamente analisada pelo autuado.

Isto porque no termo de compromisso em deslinde constará a multa incidente em caso de inadimplemento das obrigações assumidas, as quais geralmente são expressivas, e contemplará os efeitos jurídicos do descumprimento total/parcial do objeto aventado.

Inclusive, sua assinatura induz renúncia à via recursal administrativa sem, todavia, ocasionar a extinção imediata do processo administrativo, haja vista que a conversão somente se concretizará após a conclusão de seu objeto.

Outro fator também demanda atenção do autuado. Por óbvio, o Termo de Compromisso repercutirá nas esferas civil e administrativa, de modo que, caso descumprido, além da inscrição em dívida ativa para cobrança da multa, o autuado poderá ser demandado na esfera cível em eventual ação judicial de execução.

Esta possibilidade esta calcada no fato do Decreto conferir ao termo de compromisso a coercibilidade jurídica necessária para revesti-lo de título executivo extrajudicial, conforme descrito em seu artigo 146, §8°, II. Logo, sendo descumprido, bastaria sua execução judicial.

Há ainda um outro aspecto interessante a ser destacado. O Decreto n° 9.760/19 permitiu ao autuado que já tenha requerido a conversão da multa com base nas diretrizes do Decreto n° 9.179/17, a partir de 08/10/2019, a (i) solicitar a readequação do pedido de conversão de multa para execução conforme exigido pelo Decreto, garantindo o desconto de 60% sobre o valor total da multa consolidada ou (ii) desistir do pedido de conversão, quando gozará da faculdade em escolher por alguma das soluções previstas pelo Decreto para encerrar o processo (dentre elas, o pagamento com desconto e o parcelamento da multa).

Para tanto, o autuado terá o prazo de 90 dias para adotar as providências acima, sendo que, caso se mantenha inerte no decurso do prazo, haverá desistência tácita do pedido de conversão de multa. Neste caso, o órgão ambiental competente irá notificar o autuado dando-lhe ciência do prosseguimento do processo administrativo.

3. Conclusão

O Decreto n° 9.760/19, em complementação ao Decreto n° 9.179/17, trouxe inovações importantes no processo administrativo ambiental, as quais certamente irão beneficiar os autuados ao possibilitar o uso de medidas alternativas ao cumprimento das sanções impostas pelos Órgãos ambientais que, não raras as vezes, são por demais onerosas, em consonância com o dever de preservar a incolumidade do meio ambiente.

Por outro lado, a tendência das inovações normativas concebidas pelo Decreto é exatamente aperfeiçoar a arrecadação das multas e, por consequência, superar as expectativas do governo Temer2 com a edição do Decreto n° 9.179/17.

Porém, tais questões não estão isentas de judicialização3, notadamente considerando as recentes tragédias ocorridas em Mariana/MG e Brumadinho/MG, sendo elevada a probabilidade da matéria se tornar mais um dos capítulos que compõem o extenso livro de insegurança jurídica relacionadas à gestão ambiental4.

Por fim, destaque-se que a vigência do Decreto n° 9.760/19 se dará a partir de 08/10/2019, tendo em vista a previsão expressa de que a norma só produzirá seus efeitos no prazo de 180 dias contados de sua publicação, ocorrida em 11/04/2019, por isso, os autuados têm um tempo para planejar se vão fazer uso das prerrogativas do mesmo e inclusive, se vão ajuizar suas ações que eventualmente estejam planejadas.

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1 "Relatório mostra que menos de 1% das multas aplicadas pelo Ibama são pagas", em https://www.estadao.com.br/noticias/geral,relatorio-mostra-que-menos-de-1-das-multas-aplicadas-pelo-ibama-sao-pagas-imp-,704547

2 "Ibama espera levantar R$ 4 bi com conversão de multas em serviços", em http://agenciabrasil.ebc.com.br/internacional/noticia/2018-12/ibama-espera-arrecadar-r-4-bil-com-conversao-de-multas

3 "MPF questiona Ibama sobre possível conversão de multa aplicada à Vale", em http://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2019-04/mpf-questiona-ibama-sobre-possivel-conversao-de-multa-aplicada-vale

4 Já tratamos deste assunto aqui no site, no artigo "Novo regulamento do Código de Mineração e fiscalização ambiental da ANM", em https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/novo-regulamento-do-codigo-de-mineracao-e-fiscalizacao-ambiental-da-anm-19062018

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