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Victor Athayde publica o artigo "A Resolução nº 22/2020 da ANM e a aprovação tácita de requerimentos" no Portal JOTA


Artigo publicado por Victor Athayde no Portal JOTA


A Resolução nº 22/2020 da ANM e a aprovação tácita de requerimentos 

A ANM começa 2020 com novidade esperada por anos: a fixação de prazos para resposta de requerimentos e, não havendo, a aprovação tácita. Mas até onde vai o direito do minerador? 

1. Um resumo do atual contexto legal, regulamentar e programático da gestão mineral

Os últimos três anos têm sido um turbilhão normativo para o setor minerário brasileiro.

Houve a criação da Agência Nacional de Mineração (ANM - Lei 13.575/2017); a alteração de diversos pontos em relação à Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM - Lei 13.540/2017), ambas no fim 2017; e em 2018, foi publicado um novo regulamento (Decreto nº 9.406/2018) para o Código de Mineração (Decreto-Lei 227/1967), revogando o (mofado) que vigorava desde 1968 (Decreto nº 62.934/1968).

Com o surgimento da ANM, em substituição ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), veio a expectativa de respostas mais céleres aos requerimentos formulados para obtenção de títulos de lavra; guias de utilização e estudos técnicos submetidos. Uma expectativa sem muito lastro, já que não houve incremento no número de servidores.

Logo, a saída seria melhorar os procedimentos. Desburocratizar o que não fazia mais sentido, criar um ambiente digital de processos e racionalizar o trabalho (inclusive remoto) de servidores menos assoberbados que estariam em unidades regionais com demandas não tão volumosas como as de outros, entre outras medidas.

Com efeito, a Lei Federal nº 13.848/2019 (Lei Geral das Agências Reguladoras) determina (art. 211) que as agências implementarão em seu âmbito agendas regulatórias com fins de planejamento em horizonte próximo.

A ANM o fez através da Resolução nº 20 de 03 de dezembro de 2019 e, entre os objetivos traçados, se encontra, justamente, a diminuição do fardo regulatório e a regulação com base em evidências.

Isso significa que uma das metas da ANM é racionalizar a inevitável burocracia na gestão do patrimônio mineral e, consequentemente, melhorar a qualidade e quantidade de respostas aos pleitos dos agentes do mercado.

2. A Resolução nº 22/2020 da ANM

Em 31 de janeiro de 2020, foi publicada a Resolução nº 22, que passou a vigorar em 1º de fevereiro desse mesmo ano. Nela, a ANM fixou prazo para resposta a diversos requerimentos (não todos) de sua rotina, essa medida é em obediência à Declaração de Direitos de Liberdade Econômica (Lei 13.874/2019), que assegurou o direito a fixação de prazos aos administrados.

Em que pese a omissão na estipulação de prazos para alguns atos de sua competência (principalmente no que se refere à expedição da portaria de lavra), essa Resolução representa, sem dúvida alguma, um comprometimento da ANM com o setor minerário.

Há aí uma ruptura com a antiga cultura do DNPM, que jamais assumiu essa responsabilidade, ainda que o antigo regulamento do Código de Mineração (Decreto nº 62.934/1968, art. 1182) fixasse que a extinta autarquia estipulasse prazo para suas respostas.

A Resolução nº 22 (ainda na esteira do art. 3º, IX da Declaração de Direitos de Liberdade Econômica) assegurou o direito à aprovação tácita de requerimentos quando esgotados os prazos fixados. O fez assim:

Art. 2º Os prazos máximos para apreciação de requerimentos dos atos públicos de liberação das atividades econômicas sujeitos a aprovação tácita estão elencados no Anexo I a esta Resolução.

§ 1º A contagem dos prazos previstos no Anexo I a esta Portaria terá como termo inicial a data do protocolo do requerimento, desde que juntada a documentação completa com todos os elementos necessários para a análise e hábeis para prática do ato administrativo requerido.

§ 2º Decorridos os prazos previstos no Anexo I a esta Resolução, a ausência de manifestação por parte da ANM acerca do deferimento do ato público de liberação implicará a aprovação tácita do exercício da atividade econômica.

§ 3º O deferimento expresso ou a aprovação tácita não prejudicam o poder de polícia quanto à verificação do atendimento dos requisitos legais e regulamentares para o regular exercício da atividade econômica.

Surge aí uma questão em relação ao direito minerário: como formalizar o direito, qual o efeito prático do deferimento tácito?

3. Reflexões acerca da aplicação prática da Resolução nº 22/2020 da ANM

Imaginemos uma das hipóteses do Anexo I da Resolução nº 22/2020. Por exemplo, no caso de cessão parcial de um Alvará de Pesquisa. Suponhamos que na vigência desse alvará esteja válida uma Guia de Utilização.

É crível que o órgão ambiental alteraria a titularidade de uma licença ambiental com base em um prazo transcorrido, porquê a existem normas que asseguram a aprovação tácita?

Dificilmente, até porque, a aprovação tácita ocorre desde que haja a juntada, perante a ANM, da documentação completa com todos os elementos necessários para a análise do ato administrativo requerido. Quem vai fazer esse juízo?

Me parece que o efeito da Resolução nº 22/2020 é o de garantir o direito subjetivo de prazo para análise em favor dos agentes econômicos do setor minerário. Esgotado o prazo fixado, estará configurado uma irregularidade que lhes possibilitará ajuizar ação com um fundamento mais específico.

Outra questão interessante seria o crime de usurpação (art. 2º3, Lei 8.171/91) e os seus reflexos civis. Haveria cabimento para alegar retroação da lei e buscar a revisão criminal ou mesmo a desconstituição de uma condenação em reparação de danos? Penso que sim, mas é algo que deve ter análise detida caso a caso.

4. Considerações finais

A sociedade deve ver a Resolução nº 22/2020 da ANM com bons olhos. É de se aplaudir quando o Administrador criar deveres em benefício da eficiência e assegura o direito de resposta do Administrado.

Acredito que o fato de a ANM ter condicionado a aprovação tácita à juntada de toda a documentação necessária seja fruto do exercício do análise de consequência exigido pela Lei de Introdução ao Direito Brasileiro (art. 214, incluído pela Lei 13.655/2018 no Decreto-Lei nº 4.657/47), já que fica mantido um certo controle dos reflexos práticos da Resolução nº 22/2020, mas se não foi essa a intenção, a ANM mirou no que viu e atingiu o que não viu, o que é um fenômeno bastante comum na atividade regulatória.

Há ainda muito que se debater quanto aos efeitos concretos que a Resolução nº 22/2020 da ANM pode trazer para o setor regulado. Caberá aos agentes econômicos enfrentar suas demandas futuras, mas também o que aconteceu no passado, diante a possibilidade de retroação (aí sim, talvez uma consequência não prevista pelo órgão regulador).

O fato é que a Resolução nº 22/2020 da ANM é um excelente alicerce para buscar direitos em juízo, seja em relação ao descumprimento de prazos pela agência, seja na defesa em ações penais e cíveis relacionadas à usurpação, inclusive nas que já tenha havido condenação. Mas não para por aí, certamente que a combatividade dos militantes em direito minerário encontrará as mais diversas aplicações para ela.

_________________________________________

1Art. 21. A agência reguladora implementará, no respectivo âmbito de atuação, a agenda regulatória, instrumento de planejamento da atividade normativa que conterá o conjunto dos temas prioritários a serem regulamentados pela agência durante sua vigência. 

§ 1º A agenda regulatória deverá ser alinhada com os objetivos do plano estratégico e integrará o plano de gestão anual.

§ 2º A agenda regulatória será aprovada pelo conselho diretor ou pela diretoria colegiada e será disponibilizada na sede da agência e no respectivo sítio na internet.

2Art. 118. Caberá ao D.N.P.M. fixar em ato interno, e de conhecimento público, os prazos de tramitação dos processos, tendo em vista o interesse e a conveniência de seu rápido andamento e final conclusão.

3Art. 2° Constitui crime contra o patrimônio, na modalidade de usurpação, produzir bens ou explorar matéria-prima pertencentes à União, sem autorização legal ou em desacordo com as obrigações impostas pelo título autorizativo.

Pena: detenção, de um a cinco anos e multa. 

§ 1° Incorre na mesma pena aquele que, sem autorização legal, adquirir, transportar, industrializar, tiver consigo, consumir ou comercializar produtos ou matéria-prima, obtidos na forma prevista no caput deste artigo.

§ 2° No crime definido neste artigo, a pena de multa será fixada entre dez e trezentos e sessenta dias-multa, conforme seja necessário e suficiente para a reprovação e a prevenção do crime.

§ 3° O dia-multa será fixado pelo juiz em valor não inferior a quatorze nem superior a duzentos Bônus do Tesouro Nacional (BTN).

4Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

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